Varför får somliga miljötillstånd snabbare?
Tillståndsprövningar är ett ämne som diskuteras alltmer. Den dåliga nyheten är att det kommer att dröja länge innan en helt ny och smidigare tillståndsprocess kan komma på plats. Den goda nyheten är att genomtänkta kommunikationsinsatser kan förbättra chanserna till ett positivt utfall.
Media rapporterar ofta om tillståndsprövningar enligt miljöbalken som tar mycket lång tid. Tillståndsprövningar kan också innebära stora kostnader för den sökande. Vidare har avslag på tillståndsansökningar hotat cementberoende leveranskedjor och nästan helt hindrat nya gruvor att öppna i Sverige de senaste decennierna.
Det är inte bara gruvnäringen som har berörts. Även industriprojekt, kraftledningar, etablering av vindkraft och andra projekt har hindrats av tidsödande och kostsamma miljöprövningar som ibland slutat med avslag. I vindkraftens fall har det inte sällan handlat om det kommunala vetot som också är en del av miljöbalken. En konkurrenskraftig svensk produktion och snabb klimatomställning skulle underlättas om kostnader och ledtider för tillståndsgivningen kan minimeras.
Tiden rinner ut för en översyn av miljöprövningen
Debatten har lett till ett ökad politiskt intresse för att se över lagstiftningen. Ett exempel är att regeringen har gett berörda myndigheter i uppdrag att ta fram en myndighetsgemensam (läs effektivare och mer förutsägbar) vägledning för miljötillståndsprövningen. Regeringen har också tillsatt en statlig utredning om att snabba upp miljöprövningen i vissa fall. Uppdraget handlar bara om en liten del av lagstiftningen, men från oppositionens sida har bland annat Moderaterna krävt en grundlig översyn av lagstiftningen.
Miljötillståndsprocessen har över 30 år på nacken och en bred översyn vore därför inte konstig. Men för dem som idag efterfrågar en snabbare, mer förutsägbar och mindre kostsam miljöprövning är problemet att en reformerad lagstiftning kommer att ta lång tid att genomföra. För närvarande finns inget påbörjat arbete som kan resultera i någon omfattande förändring av miljöprövningsprocessen. Även om ett sådant arbete skulle påbörjas direkt efter valet skulle det dröja länge innan resultatet är på plats. Som en jämförelse tog det tio år för miljöbalken att gå från utredningsdirektiv till gällande lag, vilket inte berodde på politisk ovilja utan på frågans komplexitet.
Allt talar alltså för att den rådande miljöprövningen, med alla dess förtjänster och brister, kommer att gälla under huvuddelen av 2020-talet, oavsett färg på regeringen. Svenska företag måste därför fortsätta att hantera dagens regelverk. Det behöver dock inte alltid innebära oöverstigliga utmaningar.
Statistiken över tillståndsprövningar visar stora skillnader i ledtid
Varje år beslutas om hundratals miljötillstånd varav de flesta bifalls utan att överklagas. Siffror från Domstolsverket visar vidare att 70 procent av besluten i mark- och miljödomstolarna (MMD) inte överklagas och att 86 procent av besluten i miljöprövningsdelegationerna, som är den enklare instansen, inte överklagas. Ett överklagande har en avgörande betydelse för den viktiga frågan om beslutsprocessens längd.
I flera fall är beslutsprocessen nämligen mycket lång, inte minst om man även skulle se till den totala ledtiden för den sökande, det vill säga myndighetsprövningen plus den tid som läggs ner på förberedelser och utredningar innan myndighetsprövningen börjar.
Ser man till alla prövningar hittar man dock även många fall med rimliga handläggningstider. För avgöranden i den lägre domstolsinstansen MMD var den genomsnittliga tiden nio månader, enligt Domstolsverkets siffror för 2020. Den kortaste tiden var enbart en månad och den längsta tiden cirka tre år. Ärenden som överklagas tar som sagt längre tid. Genomsnittet 2020 låg då på 1,5 år och den längsta tiden var fem år.
Statistiken kan dock dölja saker som innebär att hela bilden inte syns. Exempelvis meddelar domstolarna ibland deldomar, vilket kan se ut som att prövningen avslutats medan den i själva verket fortsätter.
Men oavsett det visar siffrorna att det är stora skillnader i ledtid mellan olika ärenden. Frågan är vad som påverkar detta. Att överklaganden har stor betydelse är ofrånkomligt och har redan sagts. Men utöver det kan tiden också påverkas av annat, till exempel hur väl den sökande lyckas förankra projektet hos viktiga aktörer i omgivningen. Det finns faktiskt forskning som tyder på det.
Allt handlar inte om tiden
Debatten om miljöprövningen tar ofta upp frågan om de långa ledtiderna och de kostnader som detta medför för den sökande, exempelvis i form av kompletterande utredningar som ska lämnas in. Men förutom kort ledtid behöver den sökande också få ett bra miljötillstånd, det vill säga ett ”helt” tillstånd som motsvarar den verksamhet man tänkt sig och tillståndsvillkor som kan uppfyllas inom rimliga tekniska och ekonomiska ramar.
Hur ofta detta lyckas kan inte utläsas av Domstolsverkets siffror, men flera aktörer har påpekat att det förekommer att domstolar ger tillåtlighet till en verksamhet och samtidigt meddelar tillståndsvillkor som i praktiken omöjliggör verksamheten. Svensk Vindenergi har till exempel rapporterat om tillståndsvillkor som hindrar etablering genom att arbeten inte får utföras under vintersäsong.
Det är alltså inte bara ledtiden, utan också omfattning och innehåll i tillståndet, som den sökande behöver försöka påverka. Lyckligtvis finns saker som kan göras för att öka chanserna för ett bra beslut.
Hur kan man lyckas inom dagens miljöprövning?
Vad är det då som kan göras? Viktiga slutsatser kan naturligtvis hämtas från fall där stora, komplicerade och utmanande projekt beviljats tillstånd inom ramen för nuvarande miljöprövningsprocess. Exempel på stora projekt som fått miljötillstånd inom det rådande systemet för miljöprövning är Förbifart Stockholm, Northvolts etablering i Skellefteå och en rad stora vindkraftsprojekt. Men det finns också forskningsbaserade studier om förutsättningarna för snabba och flexibla tillståndsbeslut.
Resultatet av en prövningsprocess för ett nytt miljötillstånd påverkas av flera olika saker som den sökande kan påverka, varav verksamhetens omfattning och tekniska utformning bara är en. Graden av förankring hos beslutsfattare i berörd kommun och i andra indirekt berörda organ kan också påverkas, vilket det finns goda skäl att göra då de spelar roll för utfallet. En studie finansierad av myndigheten Tillväxtanalys visar att sökanden som säkerställer stöd och förankrar sina planer hos den berörda kommunen har lättare att komma framåt i beslutsprocessen. Särskilt när det gäller kunskapsintensiv verksamhet finns det starka incitament hos kommuner att bidra till snabba beslut och bra tillståndsvillkor.
Studien från Tillväxtanalys pekar också ut andra påverkbara saker, som att deltagandet och återkopplingen på miljökonsekvensbeskrivningar har betydelse för acceptansen av en planerad verksamhet.
Forskning från Örebro Universitet visar att många tjänstemän inom kommuner ser sig själva som aktivister. Detta är en viktig kunskap i processen, i synnerhet då de allra flesta investeringar idag har en tydlig hållbarhetsdimension.
Att kommunerna och deras tjänstemän kan ha en stor betydelse för beslutsprocessen innebär också att den lokala opinionen blir en viktig faktor eftersom den indirekt påverkar kommunens entusiasm och handlingsfrihet. De lokala rösterna har också fått ökad betydelse i miljöprövningen sedan kretsen av aktörer med talerätt i miljömål har vuxit till följd av prejudikat i Högsta domstolen.
Har man inte det lokala opinionsstödet är det dessutom inte mycket som talar för att man får det nationella opinionsstödet. Rikspolitiken är mer beroende av sina lokala supporters än tvärtom.
Kommunikationsinsatser för att säkerställa maximalt stöd
Hur kan en verksamhetsutövare optimera sina möjligheter att få bra miljötillstånd inom ramen för det regelverk vi har idag?
Erfarenheterna från de miljöprövningar där Lumo Advices konsulter varit involverade säger att ett tidigt säkrande av tjänstemannastöd på den administrativa nivån och lokalt politiskt stöd – eller åtminstone acceptans – haft stor betydelse. Motsatsen gäller också.
När det gäller attraktiva verksamheter, till exempel kunskapsintensiv industri, är det inte svårt att få lokal draghjälp från berörd kommun, vilket Tillväxtanalys studie visar. Det är naturligtvis en större utmaning med projekt som inte har samma uppenbara attraktivitet – även om de flesta verksamheter som täcks av miljöbalken idag är kunskapsintensiva i någon mening. I dessa fall behöver ett win win-läge med lokalsamhället skapas. Allmänhet och andra intressenter behöver se att ett projekt är för dem och inte mot dem.
Brist på lokalt opinionsstöd är ett mycket farligt läge, eftersom det försvårar dialog vilket i sin tur kan leda till att ett projekt utvecklas utan att ta tillräcklig hänsyn till lokala invändningar.
Hur ser en kommunikationssäkrad tillståndsprocess ut, det vill säga en process som tillvaratar alla icke-juridiska möjligheter att få rätt tillståndsvillkor inom rimlig tid? Vilka är de olika delarna i en sådan plan och hur kan man lägga upp arbetet?
Svaret är att varje situation är unik och kräver en skräddarsydd plan. Som visats ovan finns det viktiga generella erfarenheter och slutsatser att utgå från. Men planen behöver också hantera flera grundläggande kommunikativa frågor:
Finns det en genomtänkt kommunikationsstrategi för miljötillståndsprocessen på plats innan projektet blir känt för omvärlden?
Har företaget de nödvändiga lokala relationerna eller en process för att etablera sådana relationer?
Hur utnyttjas miljötillståndsprocessens samråd på bästa sätt? Går det att överträffa förväntan och göra samrådet till ett verktyg för relationsbyggande?
Är bilden av företaget och ledningen tillräckligt bra för att inte hota miljötillståndsprocessen?
Är beskrivningen av projektet optimerad för miljötillståndsprocessen?
Kommer alla berörda att se sig som vinnare? Hur ska vi hantera dem som inte ser sig som vinnare?
Är du nyfiken på att lära dig mer om Lumos erbjudande för en kommunikationssäkrad tillståndsprocess? Hör gärna av dig till contact@lumoadvice.com för vidare diskussion.
Per Ola Bosson, Senior Advisor
Alessia Rosi, Konsult